时间：2012-05-11 原文作者：程伟
了解我国国有企业改革的历史，理性分析国有企业改革的现状，对进一步前瞻性地探索我国国有企业改革的有效途径具有重要现实意义。我国国有资产监督管理体制经历了扩大企业经营自主权、利润递增包干、承包经营责任制和产权制度改革等一系列改革。党的十四届三中全会进一步明确了国有企业的改革方向是建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，国有企业管理体制改革由扩权让利的政策性调整转向以建立现代企业制度为目标的制度创新。通过债转股、股份制试点、政策性关闭破产等一系列改革实践，为国有企业参与市场竞争、实现持续健康快速发展打下了良好基础。党的十六大以后，随着代表国家履行出资人职责的中央、省、市（地）三级国有资产监管机构的相继建立和企业国有资产监管法律法规体系的初步完善，政府的公共管理职能与出资人职能得以分离，管资产与管人、管事有机结合，具有中国特色、适应社会主义市场经济要求的国有企业监督管理体制初步形成，国有企业逐步从政府的附属物转变成为独立的市场竞争主体。国务院国资委成立以来，国有企业经历了破产脱困、主辅分离、党管干部与市场化选拔国有企业干部有机结合、国有独资企业董事会试点、强化突出主业的战略管理体系、缩短管理链条的母子公司的集团管控模式、建立基于市场化手段的业绩考核与分配制度、强化全面风险管理的制度安排等一系列改革，初步建立了基于现代产权制度的现代企业制度。伴随着我国改革开放的进一步深入，尤其是全球经济危机背景下，现阶段我国国有企业改革在社会上有很多争议，出现了如“国有企业垄断”、“国进民退”以及国有企业与民营企业的关系、国有企业“走出去”过程中被国际政治和商业利益集团遏制、国有企业“大而不强”和国有企业的收入分配等问题。从根本上回答这些问题，对进一步深化国有企业改革，统一全党全国和全社会的思想，为国有企业改革创造一个良好的社会舆论环境至关重要。围绕这些问题，我们应该思考国有企业改革的核心问题：从发展的角度看，建立在历史理性、现实理性和发展理性基础上的中国国有企业改革的方向和路径是什么，国有企业改革处于一个什么样的阶段，现阶段如何进一步推进国有企业改革。笔者认为有效梳理这些问题，有序推进国有企业改革必须厘清以下八大关系。
一、国家竞争力与国企改革的关系
创新体制机制，提高国家资源利用的效率和全球资源的集聚能力是一个国家改革发展的必由之路。世界经济的发展和中国三十多年的改革发展证明了这一点。国家国际竞争力的评价应该有三个维度：一是武器装备和国防能力。这是国家发展的外在基础。二是大企业大集团全球资源的占有能力和运营效率。不管这些大企业大集团是国有的还是民营的，这是国家发展的内在基石和强国之路，这在和平时代尤其重要。三是国家的软实力，主要是文化的渗透力和影响力。这是任何一个国家文化和思想走向世界的基本。建立好以上“三基”，社会民生和社会福利才具备良好并持续有效的发展基础。历史上每一个大国崛起和衰落都伴随着这三个维度在全世界的定位和地位。从近代全球经济发展来看，在和平时代这三个维度中重中之重的是大企业大集团对全球资源的占有能力和运营效率。从这个角度讲，就很容易理解西方国家及其利益集团对中国企业走向世界过程的遏制行为了。处于转型中的中国如何创新体制机制，做强做优一批参与全球竞争力的大型国有企业和国有控股上市公司是现阶段国有企业改革的一条主线。
二、政府行政管理体制改革与国有资产监管体制改革的关系
政府和企业的关系问题是任何国家都要面对的。政府是公共服务主体，企业是市场运营主体，这一点看似简单，但是作为国有企业就复杂了。国有企业的改革发展史就是有效处理政府和企业关系的历史。两者的关系从本质上讲是国家利益和股东利益的关系。国家利益是以社会公共福利为目标；股东利益是企业通过市场竞争、管理手段创新和科技竞争形成市场垄断地位，以创造更多的企业价值和股东利益为目标。公共服务管理体制是通过制定政策制度、鼓励竞争来降低社会运营成本，提高社会福利；国有资产监管体制的首要目标是通过创造价值来创造社会财富，使国有资产保值增值。两者之间正常有效的联系是税收制度、国家预算制度和社保制度等。但是由于政府公共服务行政管理体制不到位，很多原本属于政府管理的职能用行政手段依靠国有企业来解决，而不是依靠法律规章、社会契约和市场契约来解决。这就天然冲击了国有企业作为企业原本应该具备的资本、人才等要素的逐利特征，而将政府很多公共职能的考核指标强加给国有企业。公共服务体系的考核指标是以社会成就和规模效率为前提，而企业的考核指标是以追求卓越、提高企业运营效率、降低企业运营成本进而提高企业竞争力为前提，这样最终就有可能伤害国有企业的运营效率和创造价值的能力。所以国有企业改革一个很重要的工作就是高举市场化改革的大旗，有效处理政府与国有企业的关系，创新体制机制，强化市场化的国有资产监管制度建设。妥善解决转型中政府与企业的关系还有一些深层次的问题有待探索和完善，比如宏观层面的财政税收和金融体制的改革，微观层面的公司治理、业绩考核、分配制度和企业文化层面的改革等。
三、关键行业和重要领域的行业管制与国有企业改革发展的关系
关键行业、重要领域、国计民生和国家安全行业的发展问题是各国重要的议题。针对国有企业垄断的争议主要是在这些领域。这类资产具体分为两大类，一类是公共服务类的企业，比如教育、医疗、供水、供电和供气以及城市公交、民航和交通等。这些行业具有以下几个特征：一是社会公益性强，不以盈利为唯一目标。二是自然垄断特征，产业政策导向性强，价格由政府管制。三是投资规模大，沉没成本高，具有很强的网络化特征。四是固定收益资产特征，抗风险能力较弱，发债和租赁是融资的主渠道。五是很强的外部性特征，管制成本不断提高，管制能力和手段面临挑战。由于政府是这些行业改革发展的最终责任者，所以这些行业的企业与政府关系最紧密。政府对这些行业习惯于使用行政管理手段，而市场化的社会契约关系伴随着政府行业管制手段的提高来逐步推进。另一类行业是有关国计民生、国家安全和重要领域的行业，比如石油石化、军工和电信等行业。由于很多企业是从政府机构改革演变而来的，存在市场、技术、资本和人才的领先优势和先入条件。在我国还没有找到一个有效的行业管制手段和方式的前提下，只能依靠给国有企业发行政运营许可证和通过国有控股来解决行业安全管制问题。这样，在现阶段这些国有企业就形成了一定的市场进入壁垒。这一类国有企业存在以下现实挑战：一是从全世界跨国企业的成长史来看，在全球化过程中，尤其是上市以后股权稀释的时间一般不会超过30年。国家不可能再利用财政资金和企业自有资金的投资来解决企业发展需要的股权资本，只能通过收购兼并和发行股票的方式解决。因此未来通过国有控股来保证这些行业的产业安全问题是不可能的。二是伴随这些行业的发展，不管是国有企业还是非国有企业，寡头垄断将是这些行业发展的必然趋势，这也是这一类行业竞争格局的必然结果。如果在寡头垄断的背景下，政府行业管制手段和方式不能有效到位，这一类行业私有化的垄断比国有化的垄断更可怕，印度和俄罗斯就是例子。
综上所述，公共服务和关键行业的国有企业改革发展存在三条主线：一是政府行业管制的目标手段和方法；二是政府行政手段会导致国有出资人监管困境，如何协调公益性与资源运转效率的均衡，并在此基础上建立有效的价值传导机制是一个现实挑战；三是如何遵循产业发展规律，建立竞争多元并有效的公共服务市场。第一类公共服务类国有企业依靠国有投资和政府购买市场服务的方式来解决，第二类关键行业的国有企业改革应建立在产业安全管制模型的基础上，通过资产证券化（上市）大力推进该类国有企业产权多元化发展。
四、国有企业改革发展与民生的关系
国有企业的发展能够很好地提高社会福利，解决民生问题。首先，公共服务领域的企业运营效率与民生高度相关。这些行业的发展，不管是国有还是民营，都面临社会公益性问题，只不过这些行业未来发展是建立在社会契约和社会责任的基础上的。这些行业盈利能力不能太强，有很多民营企业也很难进来。比如北京城市公交，每年亏损不低于80亿元。其次，有关国计民生、国家安全的国有企业的发展与民生高度相关。由于行政体制改革和行业管制手段不到位，这些行业的企业亏损比较严重，比如石化企业。由于资源价格上涨，近几年壳牌公司就将很多在日本的石化公司和加油站出售，但是我国国有企业不可能这样做。有人认为中国的石油上游企业伴随着石油价格上涨利润高，下游企业亏损自己内部补贴就行了，这些观点有两个问题：一是他们尽管都属于一个集团公司，但是两个不同的法人主体；二是石油行业上游的勘探风险和石油储备的责任现在都依靠这些企业来解决，这就必须保证上游行业较高的风险溢价补偿，全世界都一样。在目前情况下，我国能源具有很强的外部依赖性，尤其是在三大石油公司由于技术和市场竞争力还不能与全球顶尖的国际石油公司竞争的背景下，只能先走国家石油公司的发展道路，然后向全球化方向发展，走国际石油公司的发展道路。从这个角度讲，国家安全行业的企业竞争力（包括军工企业）是一个重要的民生问题。第三，做强做优国有企业就是最直接的民生问题。一批全球性的大型国有企业和集团利用世界资源创造更多的社会资源和财富，其必然结果是税收上去了、国有资本经营预算收入增加了、社保基金的补充资金越来越多了、社会福利上升了……从这个意义来说，国有企业改革发展是重要的民生问题，是社会发展与稳定的基石。
五、国有企业创新体系与产业结构调整的关系
大企业大集团的发展必须依托于建立在资本和人才有效对接进而创造更多财富的体制机制建设的基础上。这必须具备三个条件：一是国家创新体系和市场创新体系的有效融合；二是有效的、多层次的资本市场，通过风险与收益有效对接满足资源要素优化的手段和目标；三是市场化程度很高的人力资源市场。深层次理解就是在本国资源要素使用效率很高的条件下，如何通过本国大集团公司平台有效提高全球资源的集聚能力，创造更多的财富。从这个角度上讲，国家创新体系的建立必须与市场创新机制有效对接；国有企业的创新机制必须与产业结构调整有序对接。这样就建立了国家创新体系、产业结构调整与国有企业创新体系的有效传导机制。
但是，国家创新体系必须解决几个难点：一是如何公正客观评价和投入基础研究；二是如何将研究成果有效产业化；三是如何建设建立在人力资源有效评价基础上的创新体系；四是科技成果的产业化与资本和人力资源如何有效融合。我国产业结构调整和经济增长方式的转变越来越难，其中一个很重要的问题是优秀人才的培养和形成机制没有得到有效完善，人力资源市场作为要素市场与其他要素市场尤其是资本市场对接的机制未有效形成，这在国有企业里尤其突出。大家知道，美国的原始创新能力是建立在教育、人力资源市场与资本市场有序对接的基础上的。德国和日本的创新体系是建立在技术的持续研发和工艺的有序改进上的。中国正处于一个粗放经营到产业结构调整和要素有序流动的阶段。由于有些国有企业因种种原因不能简单地“一卖了之”，因此现阶段将资源向具有一定竞争能力的国有企业集聚和集中也是推动产业结构调整的重要手段和方式。在集聚的基础上推动资源整合和管理创新，提高竞争能力也是国有企业改革发展、产业结构调整的一个重要方式。从这个角度讲，没有一流的机制、一流的人才、一流的资本和人力资源市场就没有一流的高附加值产品与品牌和一流的国民福利。这两年国务院国资委大力推进中央企业“管理提升年”活动也是在这个背景下提出来的。
六、公有制经济与非公有制经济共同发展的关系
毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济发展是我国繁荣富强的两个重要途径。首先，从国家发展的方向来讲，大企业大集团解决的是国家竞争力的问题，以非公有制经济尤其是民营企业为主的中小企业主要解决国家创新体系与就业问题，这一点全世界都一样，中国也不例外。中小型企业，尤其是小微企业的原始创新能力是极强的，大型集团公司的技术整合能力和产业化能力是极强的，这样就形成了一个技术原始创新到产业化的链条。做强做优一批具有全球竞争力的国有企业是现阶段国有企业改革发展的必然选择。通过“抓大放小”和“有所为有所不为”，国有企业尤其是中央企业培养出了一批具有全球竞争力的大企业大集团。其次，非公有制经济背景下的私人产权无疑是对公有制经济背景下的国有产权的有效补充。改革开放的过程是资源市场化的过程。国有企业通过改制上市，让老百姓分享国有企业发展的成果，同时让市场化的体制机制推动国有企业改革，解决国有企业体制机制建设中的发展问题。最后，伴随着产业管制制度的完善，产业的开放对非公有制经济的发展是一个良好的发展机会，也将会促进资源要素市场的有序形成。
七、金融改革与国有企业改革发展的关系
有效的、多层次的资本市场是推动国有企业改革的重要平台。任何一种制度和市场的安排都是建立在资源有序流转、推动实体经济发展和财富有效创造的基础上的，过强的金融市场管制会限制实体经济的发展。从企业改革的外部环境来看，不同的金融市场和金融产品对应于实体企业的不同风险构成，不同的风险构成对应不同的工具手段和不同的融资成本。比如高科技企业需要股权融资，公共服务领域的企业需要债权融资；高科技企业需要股票期权，成熟稳定企业对员工福利和养老资源的管理至关重要；成长性企业需要收购兼并推进行业整合，需要债权融资解决流动资金的来源问题等。另外，国有企业海外上市、A股全流通以后企业的评价体系就完全不同了，单一的财务报表指标的考核不适应企业改革发展的方向，但是资本市场的有效性和社会诚信体系建设是企业股票市值作为业绩考核基础的重要前提，这也是培养世界一流企业的外在基础。资本市场对国有企业公司治理、风险管理和信息披露制度等也至关重要。人民币利率汇率的市场化问题、企业财务公司的管制问题等，是否适合中国发展的国情，是否适应中国企业“走出去”，是否提高了企业的运营效率都是需要不断研究、不断修正的现实问题。
八、完善其他配套政策与国有企业改革的关系
提高国家和国民控制资源的运营效率是强国之路，也应贯彻于国有企业改革发展的始终。从这个角度讲，当前我国必须大力推进以下几个层面的改革：一是财政税收制度改革，提高实体经济尤其是大型集团公司的全球竞争力。紧紧依靠推进政府公共服务管理体系的改革来推进国有企业改革，包括国家预算制度、政府考核制度、税收制度、产业政策和收入分配制度等。二是妥善处理国家所有与国有企业所有的关系，比如国有控股企业拥有的原本属于国家拥有的资源，不能算为企业所有，可以通过征收资源税、环保税、完善社会责任的契约化等手段来完成。通过这些方式使国有企业真正成为市场竞争主体。三是大力发展民营经济推动国有企业发展。大力发展民营经济，对建立国有企业创新体系和解决社会就业问题至关重要。四是大力发展非政府组织（NGO）和非营利组织(NPO)。有些公共服务领域依靠财政全部解决是不现实的，比如医疗、教育和养老等。这一领域的发展必须依靠NGO和NPO的力量，并且必须建立在政府的严格管制与税收制度的改革上。五是妥善处理效率和公平的关系。必须明确初次分配建立在效率和人才脱颖而出的基础上，二次分配必须建立在社会公平和社会福利提高的基础上。国有企业高管工资可以市场化的前提是，公司治理市场化、业绩考核市场化、党管干部与市场有序结合等一系列问题的完善。
（本文章摘自中央党校主办《中国党政干部论坛》）